비례대표제도의 변천사
선거는 대의제민주제하에서 국민이 정책결정에 참가하는 기본적인 행위 또는 주권행사의 가장 유력하고 공식적인 방법과 수단이다. 현대국가에서 국민대표원리에 따라 실시되는 선거방법의 대표제 유형으로는 다수대표제를 비롯하여 소수, 직능, 그리고 비례대표제를 든다.
지역구간 인구편차를 극복하고 표의 등가성과 대표성을 고려한 비례대표제는 우리나라 제3공화국 제6대총선거에서 처음 전국구비례대표제로 도입되었는데 당시 의석 1/4을 비례대표로 선발 지역구정당 간 득표비율을 배정기준으로 삼아 운영해 오다 제9대총선거부터는 중선거구제와 통일주체국민회의 유정회의원의 직능대표제가 탄생되어 이때 아예 비례대표제를 없애버려 잠시 중단되었다. 그 후 1981년 제5공화국 11대총선거에서 제 도입 지역구의석 제1당에게 전국구 총의석 2/3을 배당하고, 나머지는 지역구 5석 이상 획득한 정당이 배분받는 방식으로 12대 총선까지 이어졌으며, 이어 제13대 총선거에서는 소선거구제로 복귀하는 민주화의 한 과정에서 지역구 1위 정당이 총 의석 1/2을, 나머지는 역시 지역구 5석 이상 획득한 정당에 의석비율에 따라 배분되도록 변경되었다. 다시 14대 총선거에서는 지역구1위 정당의 유리한 배분방식이 폐지되었으나 여전히 5석이상의 정당에만 지역구 의석비율에 따라 의원수를 분배시켰다. 그러나 5석 미만의 정당이라도 그 득표수가 유효투표총수의 3/100%이상인 경우 그 당에 우선 1석식 배분 해 지역구에서 의석을 얻지 못했더라도 원내진출의 기회가 생겼으며, 이어지는 제15대 총선거에서는 지역구 5석이상과 유효투표총수 3%이상 득표한 정당에 득표비율에 따라 의석이 배당되었다.
당시 이 같은 비례대표제의 도입은 독일의 정당명부식선거제도와 흡사한 것처럼 보였지만 사실 그 취지나 결과에서 전혀 상이했고 다만 외형이 비슷할 뿐 후보자가 되기 위해서는 공천헌금액수가 좌지우지해 당선자는 돈을 내고 산 錢國區 국회의원이라 불리기도 했다. 독일은 유권자가 제1표를 소선거구 입후보자 개인에게, 제2표는 정당에 투표함으로써 양자 공히 국민의 심판을 받았으나, 우리나라는 일정의석을 차지한 각 당의 지역구의석에 따른 배분으로, 국민의 심판 없이 의정단상에 진출하는 비례대표제를 운영했으며, 2001년 1인1투표(One man, one vote)제도를 통한 비례대표국회의원의석배분이 표 가치의 불평등으로 위헌이라는 헌법재판소의 결정이 있었다. 이에 따라 2004년 제17대 총선거부터는 자신이 지지하는 정당과 지역구 후보자에게 각각 투표할 수 있는 1인 2표제 정당명부식비례대표제가 도입되었지만 제13대 총선당시 75명이던 의원숫자가 야금야금 줄어들더니 드디어 현재는 겨우47명으로 맛보기 비례대표제가 되어 전문성을 살린다는 당초의 명분과 취지가 무색하게 되고 고작명맥만 유지되고 현재에 이른다.
그러나 본 제도의 순기능적 측면은 정당의 사표(제20대 총선거의 경우 : 50.3%)를 감소시키고, 각계의 전문가 · 여성 · 직능대표 등의 목소리를 국회에 반영시킬 뿐 아니라 현실사회세력에 상응한 대표관계의 형성, 지역이기주의 폐허방지와 정당정치의 활성화를 비롯해서 정당 간의 정책경쟁을 촉진시키고, 선거의 정치적 통제기능을 강화시킬 수 있으며, 비례대표의원은 특정지역의 협소한 이익에서 벗어날 수 있기 때문에 거시적이고 장기적인 차원에서 국가이익을 바라볼 수 있고, 국가전체를 고려한 정책결정에 비례대표의원이야 말로 보다 공정하고 균형 잡힌 시각을 가질 수 있다는 장점을 가진다.
반면 역기능적 측면으로는 안정다수세력형성의 곤란성 즉 군소정당의 난립과 전 근대적 공천구조로 후보자선발과정에서 자칫 공천헌금액수와 계파보스들의 독단적 낙점으로 파벌 간 나눠먹기에 따른 함량미달 후보자가 양산되는 위험성과 공천이 사천이 되는 선출방식의 불투명성 지역주의를 기반으로 한 양당구조를 고착화시키거나 유권자와 의원 간 친밀도가 낮아질 가능성이 큰 점 정치과정에서 정당비중의 과도 화는 물론 정권교체가능성이 제한될 수 있다는 등 단점이 존재하기도 한다.
현재 우리나라의 선거제도는 단순다수제 중심 일부비례대표제의 채택으로 높아진 선거의 불비례성을 해소하자며 국회정치개혁특별위원회에서 여야 간 지역구투표와 정당의 득표율로 전체의석수를 배분해서 맞추자는 연동형비례대표제의 도입에 대한 논쟁이 뜨겁다. 이 제도의 도입은 한국정치의 쇄신방안을 위한 시대적 요청이라 할 수 있지만 선거제도의 변경은 그 자체로 엄청남 폭발력을 지니는 만큼 여야 간 대척점에서 합의되지 못한 개혁이슈가 정개특위에서 의결될 수 있겠는가? 따라서 각 정당의 최고지도자들은 국민의 열망과 눈높이에 맞는 두 제도의 논쟁에 맞트레이드를 하는 결단을 촉구해 주기 바란다.
2019. 2. 21
임회용산출신 전 국가공무원 부이사관
정치학박사 강 재 수 ( 010-3715-2945)
